Slovensko bolo len kúsok od prehry v prípade zákazu zisku pre zdravotné poisťovne. Nakoniec dosiahlo prelomové víťazstvo (rozhovor)

Celý prípad však nabral celoeurópsky rozmer a štát nakoniec nemusel zaplatiť akcionárom zdravotných poisťovní ani euro. Aktuality.sk sa rozprávali s dvoma ľudmi, ktorí sa významne podieľali na tom, že Slovensko nakoniec uspelo v tejto právnickej vojne – s riaditeľkou odboru špecifických právnych záležitostí na ministerste financií Andreou HOLÍKOVOU a vedúcim oddelenia špecifickej právnej agendy Juliánom KUPKOM.

V rozhovore sa dozviete:

– čo bolo podstatou nedávneho sporu na nemeckom ústravnom súde;

– akú taktitu zvolilo Slovensko pri obhajobe zákazu zisku pre zdravotné poisťovne;

– aké súdy doteraz rozhodovali o tomto spore;

– prečo celá kauza trvá už viac ako 16 rokov;

– či sa už vlastníci zdravotných poisťovní vzdali svojich nárokov alebo sa ešte stále obracajú na súdy;

– či napriek výroku Ústavného súdu SR existuje stále šanca na zákaz zisku pre zdravotné poisťovne.

Prednedávnom Slovensko uspelo na nemeckom ústavnom súde v žalobe holandskej spoločnosti Achmea – vlastníka zdravotnej poisťovne Union. Je to definitívna bodka za celým prípadom zákazu zisku pre zdravotné poisťovne, ktoré následne žalovali slovenský štát?

J. Kupka: Pokiaľ ide o arbitráže vedené so zdravotnými poisťovňami, tak toto považujeme za definitívnu bodku. Boli vedené arbitráže Achmea I (do roku 2012 sa spoločnosť volala Eureko, pozn. red.), Achmea II, taktiež boli arbitráže so spoločnosťou HICEE (akcionár zdravotnej poisťovne Dôvera, pozn. red.) a so spoločnosťou EURAM (akcionár zdravotnej poisťovne Apollo, ktorá sa neskôr zlúčila s Dôverou, pozn. red.). Tieto sú všetky už ukončené.

Dá sa konkrétne vyčísliť, koľko nakoniec Slovensko ušetrilo? O akú sumu nás žalovali vlastníci súkromných zdravotných poisťovní?

A. Holíková: Ak vychádzame zo žalobných nárokov, tak ide o sumu zhruba vo výške do jednej miliardy eur.

Ako je vlastne možné, že sa štátu nakoniec podarilo uspieť? Spočiatku to s ním vyzeralo celkom zle a hrozilo, že akcionári súkromných zdravotných poisťovní vyhrajú. Dokonca Ústavný súd SR označil zavedenie zákazu zisku za protiústavné.

J. Kupka: Z pohľadu arbitráží sa na spory treba pozerať špecifickým spôsobom, lebo tie bežia na základe bilaterálnych medzinárodných dohôd o ochrane a podpore investícií. A majú iný režim ako vnútroštátne súdy.

Arbitráže ako také majú tri základné fázy. Keď to zjednoduším, tak prvá je jurisdikčná fáza, keď tribunál rozhoduje o tom, či má alebo nemá právomoc o spore rozhodovať na základe danej bilaterálnej investičnej dohody.

Následne, ak tribunál rozhodne, že právomoc konať vo veci má, tak sa vstupuje do meritórnej fázy sporu, v ktorej sa rieši samotný predmet sporu, teda či došlo alebo nedošlo k porušeniu práv investora z bilaterálnej investičnej dohody. Ak boli práva porušené, tak sa pristupuje k tretej fáze, keď sa posudzuje výška školy.

Tie naše arbitráže, ktoré sme mali, s výnimkou Achmea I, tak všetky ostatné boli ukončené v tej prvej fáze – jurisdikčnej. Slovenskej republike sa podarilo vo všetkých týchto sporoch obhájiť, že tribunál nemá právomoc v tejto veci konať, a teda nemôže rozhodovať a vôbec hovoriť o tom, či boli alebo neboli porušené práva investorov.

A v tomto poslednom prípade s Achmeou sa to skončilo v akej fáze?

J. Kupka: Našťastie išlo o arbitráž v Nemecku. Keby sme sa súdili napríklad vo Francúzsku, tak by spor mohol nakoniec dopadnúť inak, lebo oni majú trochu iný systém. Arbitráž prebehla všetkými spomínanými tromi fázami. Tribunál rozhodol ešte v roku 2012, že došlo zo strany nášho štátu k porušeniu práv, ktoré vyplývali z dohody medzi Českou a Slovenskou federatívnou republikou a Holandským kráľovstvom o podpore a vzájomnej ochrane investícií.

Tribunál došiel k záveru, že bolo porušené právo na voľný prevod kapitálu a prisúdil spoločnosti Achmea škodu vo výške 22,1 milióna eur, ktorá vznikla len počas platnosti zákona o zákaze zisku, teda medzi rokmi 2007 a 2011.

To bolo náhodou, že sa celá arbitráž uskutočnila v Nemecku?

Kupka: V prípade medzinárodných investičných arbitráži, ktoré sa riadia pravidlami rozhodcovského konania Komisie pre medzinárodné obchodné právo Spojených národov (UNCITRAL Artbitration Rules), platí, že strany sporu sa majú dohodnúť na mieste arbitráže a rozhodnom práve. Ak sa nedohodnú, určí to tribunál.

Pri arbitráži Achmea tribunál po konzultácii so sporovými stranami rozhodol, že právnym sídlom arbitráže (tzv. lex loci arbitri) bude Frankfurt, Nemecko.

Slovensko preferovalo právne sídlo arbitráže v Nemecku predovšetkým preto, lebo v nemeckom právnom poriadku je precízne spracovaná právna úprava týkajúca sa rozhodcovského konania a možnosti súdneho preskúmania rozhodnutia tribunálu o svojej právomoci pred nemeckými súdmi, a to dokonca už v priebehu arbitrážneho konania.

A tých 22,1 milióna eur sme museli zaplatiť?

A. Holíková: My sme sa hneď po arbitrážnom rozsudku odvolali v Nemecku, chceli sme dosiahnuť úplné zrušenie tohto rozsudku. Tam sme to síce nakoniec dotiahli do úspešného konca, lenže medzitým sa udiali ešte rôzne veci.

Keď sme totiž podali odvolanie, hneď v nasledujúcom roku 2013 sa začala exekúcia v Luxemburgu. Exekučné konanie prebehlo tak, že nám z ničoho nič jedného dňa prišlo oznámenie z luxemburskej banky BNB Paribas, že Slovensku zmrazili výplatu úrokov, ktoré v ten deň mala Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity (ARDAL) zaplatiť svojim veriteľom. Aby sme umožnili túto výplatu, tak sme sa narýchlo dohodli s Achmeou a súdom, že zložíme na vinkulovaný účet 30 miliónov eur, aby tam bola suma pokrývajúca aj prípadné úroky.

Ako teda prebiehalo odvolanie voči prehratej arbitráži v Nemecku?

A. Holíková: My sme si ešte predtým rozanalyzovali ďalšie možnosti v prípade prehratej arbitráže. Jednou z alternatív bolo zrušiť celý právny systém, na základe ktorého vznikla táto medzinárodná arbitráž. A toto sme nejakým spôsobom formovali do procesnej námietky.

Spočiatku sme na nemeckých súdoch prehrávali, až sme sa dostali na nemecký najvyšší súd. Ten sme nakoniec presvedčili, aby položil predbežnú otázku Súdnemu dvoru EÚ.

J. Kupka: Spočiatku sme boli kúsok od prehry, čo by znamenalo, že Slovensko by prišlo o 22,1 milióna eur.

Môžete konkretizovať, o akú otázku išlo?

J. Kupka: Chceli sme, aby Súdny dvor EÚ povedal, či je arbitrážna doložka, ktorá je v bilaterálnej investičnej dohode s Holandskom, v rozpore s právom EÚ. No a ten skonštatoval, že je v rozpore s európskym právom.

Na základe toho potom nemecký najvyšší súd dospel k záveru, že arbitrážna doložka je neplatná a celé arbitrážne rozhodnutie zrušil.

Tým pádom bol koniec alebo to ešte nejako pokračovalo?

J. Kupka: V tom čase, teda koncom roku 2018 sme si mysleli, že celý prípad je definitívne ukončený, lenže spoločnosť Achmea ešte podala ústavnú sťažnosť. V nej namietala viacero vecí, okrem iného aj to, že nemecký najvyšší súd sa mal opätovne obrátiť na Súdny dvor EÚ, respektíve že sa mal obrátiť na nemecký ústavný súd, a že Súdny dvor EÚ konal nad rámec svojich právomocí.

A. Holíková: V podstate Achmea napádala nemecký najvyšší súd pred nemeckým ústavným súdom a nie Slovenskú republiku. Podstatné je, že luxemburský súd, ktorý rozhodoval o exekúcii, čakal, až kým sa neukončia všetky súdy v Nemecku, pretože to považoval za veľmi dôležité. Preto nám až doteraz zadržiava peniaze.

J. Kupka: Len doplním, že v tomto prípade Slovenská republika nebola žalovaná, vstúpila do konania len ako vedľajší účastník. Dávali sme tam viacero podaní, kde sme argumentovali, prečo rozhodnutie nemeckého najvyššieho súdu bolo správne a prečo malo zostať zachované.

A prečo vlastne Súdny dvor EÚ rozhodol, že spomínané arbitráže nie sú v súlade s európskym právom? Čím argumentoval?

J. Kupka: Lebo nie sú v súlade so Zmluvou o fungovaní EÚ. Problematické je hlavne to, že tieto arbitrážne tribunály, ktoré rozhodujú, nemajú možnosť obrátiť sa na Súdny dvor EÚ so žiadosťou o výklad únijného práva.

A. Holíková: V praxi sa to týka všetkých investičných dohôd, ktoré majú podpísané krajiny v rámci EÚ medzi sebou. Preto bolo zhruba 200 takýchto dohôd nakoniec zrušených. To znamená, že my sme jedným súdnym rozhodnutím v podstate zrušili ako keby celý jeden dobre fungujúci právny systém v rámci EÚ.

To znamená, že teraz už tieto arbitráže vôbec nefungujú?

J. Kupka: V rámci EÚ takzvané arbitráže medzi investorom z jedného členského štátu a iným členským štátom už nefungujú.

Celý prípad zákazu zisku a následného vymáhania škôd od investorov trval 16 rokov. A to rozhodovali zahraničné súdy. Ako je možné, že to trvalo tak dlho? Na Slovensku sme na prieťahy zvyknutí, ale v zahraničí…

J. Kupka: Dĺžka konania súvisí s tým, že spor prebiehal na rôznych fórach. Samotná arbitráž teda prebiehala od roku 2008 a bola ukončená v decembri 2012. Potom sa začala fáza v Nemecku a Luxembursku, ktorá sa natiahla aj vďaka rozhodovaniu Súdneho dvora EÚ.

A. Holíková: Myslím si, že môžeme pomenovať veci pravým menom. Boli sme totiž svedkami napríklad jedného zvláštneho procesného predĺženia. Achmea podala ústavnú sťažnosť na nemecký súd v roku 2018. Všade na svete, čo spraví ústavný súd po prijatí takejto sťažnosti, tak rozhodne o jej pripustení. V tomto prípade to trvalo do septembra 2024.

Aj ste zisťovali, prečo to nemeckému ústavnému súdu tak trvá?

J. Kupka: Konkrétne dôvody sme sa nedozvedeli.

A. Holíková: Nami najatí nemeckí advokáti a profesori nemeckého ústavného práva sa diplomaticky dopytovali na status konania. Po viacerých dožiadaniach im bolo nakoniec odkázané z nemeckého ústavného súdu, aby už viac nevolali a nedopytovali sa.

Máte informácie, ako bude ďalej postupovať vlastník zdravotnej poisťovne Union po tejto prehre? Vzdal to už definitívne?

A. Holíková: Čo sa týka arbitráže a Luxemburgu, tam už Achmea vlastne pomaly začína robiť procesné konania na to, aby sa exekúcia ukončila a aby sa odblokovalo 30 miliónov eur. Teoreticky Achmea môže ešte skúsiť žalovať nemecký ústavný súd na Európskom súde pre ľudské práva, ale to by bolo nadlho.

Musím povedať, že v roku 2008, keď sme začínali túto akciu a prišli sme vlastne s našou argumentáciou pred Európsku komisiu, tak nebola veľmi nadšená. Najskôr veľmi nespolupracovala. Trvalo nám niekoľko rokov, kým sme presvedčili Brusel, členské štáty a právnickú obec, že ideme dobrým smerom, keď chceme zrušiť takzvané intra-EÚ arbitrážne konania.

Na druhej strane sa Achmea ešte úplne nevzdala, lebo v roku 2018 zažalovala ešte Slovenskú republiku, konkrétne Národnú radu SR na slovenských súdoch. Je to trochu iná žaloba ako uvedená arbitráž. Tento spor monitorujeme, ale zatiaľ na našich súdoch spí. Predpokladám, že po tomto rozhodnutí sa veci pohnú dopredu.

Keď to zhrniem, tak náš štát síce zakázal zisk zdravotným poisťovniam, ktorý sa neskôr po verdikte nášho Ústavného súdu opäť vrátil, ale akcionári nedokázali získať finančnú náhradu. To je ako možné? Pýtam sa to z čisto biznisového hľadiska.

J. Kupka: Pri arbitráži je dôležité povedať to, že tam sa neposudzuje slovenské právo, respektíve to nie je rozhodné, ale posudzuje sa porušenie samotnej bilaterálnej investičnej dohody.

A. Holíková: Na Slovensku máme verejné zdravotné poistenie, ktoré má formu dane. V roku 2007 vláda prijala doktrínu, ktorú pretavila do zákazu zisku. Vychádzala z toho, prečo by mal niekto z výberu daní vytvárať zisk. Jednoducho povedané, všetky vybrané peniaze majú zostať v systéme zdravotnej starostlivosti.

To je niečo podobné, ako keby sme mali v štáte súkromného výbercu daní, ktorý si z nich ukrojí trochu zisku a vyplatí dividendu. A to bol dôvod, prečo sme povedali, že sa to musí zakázať.

Na jednej strane sa síce môžete pozerať na celú problematiku optikou investora, ale musíte brať ohľad aj na druhú stranu, teda štát. Zdravotné poistenie funguje vo veľmi špecifickom prostredí a musí sa prihliadať na jeho verejný charakter.

V tejto súvislosti je veľmi dôležité rozhodnutie Súdneho dvora EÚ v spore so zdravotnou poisťovňou Dôvera, ktorým jasne potvrdil toto naše stanovisko. Zdravotné poisťovne fungujú v špecifickom prostredí, kde je dôležitý sociálny cieľ, kde je dôležitá zásada solidarity, a preto nefungujú v prostredí štandardnej hospodárskej súťaže, respektíve táto je v systéme povinného zdravotného poistenia extrémne limitovaná.

Ako potom do toho celého kontextu zapadá rozhodnutie nášho Ústavného súdu, ktorý zákaz zisku označil za protiústavný?

J. Kupka: No nijako nezapadá. Problém je v tom, že Ústavný súd SR sa pozrel na problematiku čisto z pohľadu zdravotných poisťovní a nebral do úvahy ostatné aspekty. Čiže z nášho pohľadu tento nález je zlý, lebo je tak povediac nedopovedaný.

Naším dlhodobým cieľom je, aby ho dopovedal, aby sme sa znovu dostali na Ústavný súd SR, ktorý by sa na vec opätovne pozrel, avšak tentokrát komplexne. Čiže ako keby musí vyvážiť práva na jednej strane súkromných zdravotných poisťovní, na druhej strane práva pacientov na bezplatnú zdravotnú starostlivosť v zmysle článku 40 našej ústavy.

Akým spôsobom sa chcete dostať znovu na Ústavný súd?

A. Holíková: Snažíme sa. Pomáhame v sporoch subjektom, ktoré zažalovali akcionári našich súkromných zdravotných poisťovní na slovenských súdoch. Chceme presvedčiť naše súdy, aby požiadali Ústavný súd SR o dopovedanie nálezu z roku 2011, keď označil zákaz zisku za protiústavný.

Bez tohto nálezu sa nedá spravodlivo rozhodnúť. Musí brať na zreteľ sociálny charakter verejného zdravotného poistenia. Musíme nájsť nejakú spravodlivú rovnováhu a to môže spraviť jedine Ústavný súd.

Čiže pokojne sa nakoniec môže stať, že zisk zdravotných poisťovní sa znovu zakáže?

J. Kupka: Teoreticky, v závislosti od znenia prípadného nového nálezu Ústavného súdu SR, je možné, že sa na základe takéhoto nálezu nastavenie systému fungovania zdravotných poisťovní upraví.

Vyzerá to tak, že vy presadzujete zákaz zisku v tomto odvetví.

J. Kupka: Nerobil by som takú priamočiaru skratku. Cieľom je reflektovať aj rozsudky Súdneho dvora EÚ, konštatujúce jednoznačnú sociálnu a solidárnu povahu systému zdravotného poistenia, ako aj akcentovať na článok 40 našej ústavy. Každý má právo na ochranu zdravia. Na základe zdravotného poistenia majú občania právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon.

Nemožno prihliadať len na článok 20, teda na právo na vlastníctvo, či právo na podnikanie v článku 35 ústavy.

A. Holíková: Snažíme sa vlastne dopovedať, do akej miery, respepktíve kde sú hranice podnikania v sfére, ktorá je čisto hradená z prostriedkov občanov. Toto zatiaľ my nevieme.

V akom stave sú žaloby v prípade vlastníkov Dôvery?

J. Kupka: Podobný krok, ako spravila Achmea, keď zažalovala Národnú radu SR pred slovenskými súdmi, urobili aj akcionári Dôvery. Akurát, že tí začali skôr.